ევროკომისია

19:22, 21 თებერვალი 2023-ის ვერსია

ევროკომისია – ევროკავშირის ერთ-ერთი ყველაზე გავლენიანი და მნიშვნელოვანი ინსტიტუტია თავისი ექსკლუზიური უფლებების, ნეიტრალურობის, გადაწყვეტილების მიღების პროცესის ყველა ეტაპზე ჩართულობის, ევროკავშირის პოლიტიკის მიმართულებებსა და საჭიროებებზე ყოვლისმომცველი ექსპერტიზის, ცოდნის და გავლენის ინსტრუმენტების ფლობის გამო.

მისი ძალაუფლება და გავლენა დამოკიდებულია მრავალ ფაქტორზე, მათ შორის, პოლიტიკის მიმართულებებზე (მაგალითად, კონკურენციის პოლიტიკის სფეროში იგი ძალიან ძლიერი და გავლენიანია, მაშინ, როდესაც თავდაცვის პოლიტიკის სფეროში საკმაოდ სუსტია); გადაწყვეტილების მიღების პროცედურებზე (საკითხის მიღება ევროკავშირის საბჭოში კვალიფიციური უმრავლესობით კენჭისყრას საჭიროებს თუ ერთსულოვნებას მოითხოვს); კონტროლის მექანიზმების არსებობაზე; საბჭოსა და ევროპარლამენტში განსხვავებული პოზიციების არსებობაზე; და სხვა.

ნებისმიერ შემთხვევაში სწორედ ევროკომისია იყო ევროპული ინტეგრაციის პროცესის სულის ჩამდგმელი და გამწევი ძალა იმ ყველაზე რთულ წლებშიც კი, როდესაც წევრი ქვეყნების უმრავლესობა ნაციონალიზმის და ეროვნული ძალაუფლების გაძლიერების მიმართულებით ფიქრობდა.

სტრუქტურა

ევროკომისიის სტრუქტურის სათავეში დგას ევროკომისრების კოლეგია, რომელიც 27 ევროკომისრისგან (ერთი ევროკომისარი ერთი წევრი ქვეყნიდან) შედგება. თითოეულ მათგანს წევრი ქვეყნების მთავრობები წარადგენენ (დანართი 1, დანართი 2) და ევროკომისიაში კონკრეტული სფერო აქვთ ჩაბარებული (El-Agraa, 2011, pp. 39-40).

ევროკომისიის არჩევის პროცედურა ათწლეულების მანძილზე, ევროკავშირის განვითარების კვალდაკვალ იცვლებოდა. 1993 წლამდე ევროკომისრები ოთხი წლის ვადით ინიშნებოდნენ წევრი ქვეყნების მთავრობების საერთო შეთანხმების საფუძველზე. თუმცა, მაასტრიხტის ხელშეკრულებამ ევროკომისიის არჩევა დაუკავშირა ევროპარლამენტის არჩევნებს. კერძოდ, წევრი ქვეყნები ვალდებული გახდნენ, ევროკომისიის პრეზიდენტის კანდიდატზე კონსულტაციები გაევლოთ ევროპარლამენტთან, კოლეგიის წევრების კანდიდატებს კი კენჭისყრის გზით ნდობა მიეღოთ ევროპარლამენტისგან. მეორე, ევროკომისიის ვადა ოთხი წლიდან ხუთ წლამდე გაიზარდა და ევროპარლამენტის არჩევის ვადებს გაუთანაბრდა. შესაბამისად, ყოველ ახალ ევროპარლამენტს შესაძლებლობა ექნებოდა ახალი ევროკომისრები აერჩია.

ცვლილებების ცხოვრებაში გატარება პირველად 1995 წლის იანვარში გახდა შესაძლებელი, როდესაც სანტერის კომისიის არჩევა განიხილებოდა. ევროპარლამენტმა მაქსიმალურად გამოიყენა თავისი ახლადფორმალიზებული ძალაუფლება. ლუქსემბურგის პრემიერმინისტრის ჟაკ სანტერის კანდიდატურა მაშინ გახდა რეალური, რაც დიდმა ბრიტანეთმა ბელგიის პრემიერ-მინისტრის ჟან-ლუკ დეჰაენის კანდიდატურა დაბლოკა. ამ პროცესებში ევროპარლამენტი მინიმალურად იყო ჩართული, მაგრამ მან ევროპულ საბჭოსთან მტკიცედ დააყენა საკითხი, რომ ახალ კანდიდატს და მთლიანად კოლეგიას ნდობა ევროპარლამენტის წინაშე მოსმენით და კენჭისყრით მიეღო. შედეგად, სანტერი პრეზიდენტად მცირე (260 მომხრე, 238 წინააღმდეგი), ახალი კოლეგია კი კომფორტული უმრავლესობით აირჩიეს.

ამსტერდამის ხელშეკრულებამ განამტკიცა ევროპარლამენტის ეს ახალი უფლება, პრეზიდენტის კანდიდატურას კი მიანიჭა ეროვნული მთავრობებიდან შემოთავაზებული ევროკომისრის კანდიდატურების დაბლოკვის ძალაუფლება. ნიცის ხელშეკრულებამ განმარტა, რომ პრეზიდენტის და ევროკომისრების კანდიდატების შერჩევა – ევროპულ საბჭოში ერთსულოვნების ნაცვლად შესაძლებელი იყო კვალიფიციური უმრავლესობით. ლისაბონის ხელშეკრულებამ კი დაამატა, რომ ევროკომისიის პრეზიდენტის შერჩევისას ევროპულმა საბჭომ მხედველობაში უნდა მიიღოს ევროპარლამენტის არჩევნების შედეგები, ევროპარლამენტმა კი კოლეგია უნდა აირჩიოს და არა დაამტკიცოს. აგრეთვე, ლისაბონის ხელშეკრულებაში აღნიშნულია, რომ ევროკომისიის ერთ-ერთი ვიცე-პრეზიდენტი ამავე დროს არის ევროკავშირის უმაღლესი წარმომადგენელი საგარეო ურთიერთობებსა და უსაფრთხოების პოლიტიკის საკითხებში.

ერთი სიტყვით, დღესდღეობით ევროკომისრების არჩევა ხდება ხუთი წლის განახლებადი ვადით შემდეგი პროცედურის დაცვით: ევროპარლამენტის არჩევნების შედეგების გათვალისწინებით და ევროპარლამენტთან კონსულტაციების შემდეგ, ევროპული საბჭო კვალიფიცირებული უმრავლესობის კენჭისყრის გამოყენებით შეარჩევს ევროკომისიის პრეზიდენტის კანდიდატურას და წარუდგენს მას ევროპარლამენტს. თავის მხრივ, ევროპარლამენტი კანდიდატს ირჩევს სიითი შემადგენლობის უმრავლესობით (თუ ვერ მოხერხდა ხმების სათანადო რაოდენობის მოგროვება, იგივე პროცედურების დაცვით ევროპული საბჭო ერთი თვის ვადაში წარადგენს ახალ კანდიდატურას) (Nugent, 2010, pp. 106-107; Bache, George & Bulmer, 2011, pp. 257-258). შემდეგ, ევროკავშირის საბჭო, ასევე კვალიფიციური უმრავლესობით და პრეზიდენტობის კანდიდატის თანმხმობით, წევრი ქვეყნების მიერ წარდგენილი პირებიდან შეარჩევს ევროკომისრების კანდიდატურებს (თავის მხრივ, წვერი ქვეყნები ამ ადამიანებს არჩევენ მათი ზოგადი კომპეტენციების, ევროპული მსოფლმხედველობის და დამოუკიდებლობის გათვალისწინებით) კომისიის პრეზიდენტობის, ვიცე-პრეზიდენტობის (რომელიც ამავე დროს არის ევროკავშირის უმაღლესი წარმომადგენელი საგარეო ურთიერთობებისა და უსაფრთხოების პოლიტიკის საკითხებში) და სხვა ევროკომისრების კანდი დატები ერთიანად წარდგებიან ევროპარლამენტის წინაშე, რომელიც თანხმობის პროცედურით ირჩევს ევროკომისიას. და ბოლოს, ევროპარლამენტისგან მიღებული თანხმობის შემდეგ, ევროკავშირის ხელშეკრულების 17-ე მუხლის მიხედვით, ევროპული საბჭო კვალიფიციური უმრავლესობით ფორმალურად ამტკიცებს ევროკომისიას (Lelieveldt & Princen, 2011, p. 63; Chalmers, Davies & Monti, 2010, p. 56). არჩეული კოლეგია საქმიანობის დაწყებამდე ფიცს დებს მართლმსაჯულების ევროპული სასამართლოს წინაშე (Kaczorowska, 2013, p. 67; Horspool & Humphreys, 2012).

1999 წლის მაისში, ჟაკ სანტერის ევროკომისიის მხრიდან ფინანსურ მენეჯმენტში არსებული პრობლემების გამო ევროპარლამენტის მიერ უნდობლობის გამოცხადების შიშით, სანტერის კომისია ვადაზე ცხრა თვით ადრე გადადგა (თუმცა, შემდეგი კომისიის არჩევამდე ასრულებდა მოვალეობას). ათი დღის შემდეგ გამართულ სამიტზე მთავრობებმა ევროკომისიის ახალ პრეზიდენტად იტალიის ყოფილი პრემიერ-მინისტრი რომანო პროდი შეარჩიეს. მისი კანდიდატურა. მაისში ევროპარლამენტმა დიდი უმრავლესობით დაამტკიცა. აგვისტო-სექტემბერში მიმდინარეობა ევროკომისრების კანდიდატურების მოსმენები ევროპარლამენტის შესაბამის კომიტეტებში, რის შემდეგაც ასევე კომფორტული უმრავლესობით დაამტკიცა პლენარულ სხდომაზე. გადაწყდა, რომ პროდის კომისია იმუშავებდა სრული 5 წლით პლიუს სანტერის კომისიის ვადიდან დარჩენილი სამთვენახევრით.

შემდეგი, ბაროზოს კომისიის დანიშვნის პროცესი ბევრად დაძაბული და საინტერესო იყო. 2004 წლის ევროპარლამენტის არჩევნების შედეგების გათვალისწინებით, განიხილებოდა ორი გამოცდილი მემარჯვენე-ცენტრისტი პიროვნება: ბელგიის პრემიერ–მინისტრი გაი ფერჰოფშტადტი და ბრიტანელი საგარეო ურთიერთობების ევროკომისარი კრის პატენი. კვალიფიციური უმრავლესობით გადაწყვეტილების მიღების შემთხვევაში, ორივე მათგანს ჰქონდა ევროპულ საბჭოში საჭირო უმრავლესობის მოგროვების შესაძლებლობა. თუმცა, ივნისის სამიტზე საკითხი კენჭისყრაზე არ დამდგარა, ვინაიდან ევროკავშირის სულ მცირე ერთი დიდი სახელმწიფო ეწინააღმდეგებოდა შეთავაზებულ კანდიდატურებს. კერძოდ, ბრიტანეთის პრემიერ-მინისტრ ტონი ბლერს არ მოსწონდა ფერჰოფშტადტი, ვინაიდან იგი სათავეში ედგა ერაყის დაპყრობის წინააღმდეგ კამპანიას, ასევე, ბელგიის პრემიერ-მინისტრი ევროპული ინტეგრაციის ზედმეტად მომხრედ მიაჩნდა; საფრანგეთის პრეზიდენტს ჟაკ შირაკს კი არ მოსწონდა პატენი მისი ბრიტანული წარმომავლობის გამო. ბრიტანეთის ან საფრანგეთის მხარდაჭერის გარეშე, ევროკომისიის ნებისმიერი პრეზიდენტი თავის საქმიანობაში პოლიტიკურად მნიშვნელოვნად შეზღუდული იქნებოდა, შესაბამისად, სამიტი შეთანხმების გარეშე დასრულდა. აქტიური არაფორმალური მოლაპარალებების ფარგლებში, კომპრომისულ ვარიანტად ამოიზარდა პორტუგალიის პრემიერ-მინისტრის ხოზე მანუელ ბაროზოს კანდიდატურა, რომელსაც ევროპარლამენტმა 413/251-ზე უმრავლესობით დაუჭირა მხარი.

ბაროზოს ევროკომისრების კანდიდატურებიდან ევროპარლამენტს სერიოზული კითხვები ჰქონდა ხუთთან დაკავშირებით: ჰოლანდიელ და დანიელ კანდიდატურებთან — ინტერესთა კონფლიქტის, უნგრელ კანდიდატთან – არაკომპეტენტურობის, ლატვიელთან კი — ეროვნულ დონეზე პოლიტიკურ პარტიაში ფინანსური დარღვევების ბრალდებების გამო. ევროპარლამენტი ყველაზე კრიტიკული იყო მეხუთე, იტალიელი კანდიდატის როკო ბუტილიონეს მიმართ, რომელიც, საპარლამენტო მოსმენების დროს ჰომოსექსუალობასა და ქალთა როლის შესახებ მის მიერ გაკეთებული კომენტარების გამო, შეუსაბამოდ მიიჩნია მართლმსაჯულებისა და საშინაო საქმეების ევროკომისრის პოსტისთვის. ევროპარლამენტის წნეხის შემდეგ, ბაროზომ უნგრელს სხვა პორტფელი ჩააბარა, იტალიელმა და ლატვიელმა კანდიდატებმა კი დატოვეს შერჩევის პროცესი. ცვლილებების გათვალისწინებით, ევროპარლამენტმა კომფორტული უმრავლესობით დაამტკიცა ახალი კოლეგია. თუმცა, კომისიის შერჩევის გაჭიანურებული პროცესის გამო, ბაროზოს კომისია საქმიანობას სამი კვირის დაგვიანებით შეუდგა.

2009 წელს, ბაროზოს მეორე კომისიის შერჩევას დაემთხვა ირლანდიაში ლისაბონის ხელშეკრულების რატიფიკაციის პროცესთან დაკავშირებული გაურკვევლობა. წევრმა ქვეყნებმა გადაწყვიტეს ირლანდიის რეფერენდუმის შედეგებამდე არ დაესახელებინათ ევროკომისრების კანდიდატურები. ახალი ხელშეკრულების რატიფიკაციის კრიზისის და სხვა გამოწვევების ფონზე, ევროკავშირის წევრ ქვეყნებს აღარ ჰქონდათ დამატებითი დაძაბულობის სურვილი, ამიტომ ივნისის სამიტზე მარტივად შეთანხმდნენ ევროკომისიის პრეზიდენტად ხოზე მანუელ ბაროზოს მეორედ არჩევაზე. მიუხედავად იმისა, რომ მემარჯვენე-ცენტრისტი ბაროზო იდეოლოგიურად შეესაბამებოდა ევროპარლამენტის არჩევნების შემდეგ შექმნილ პოლიტიკურ რეალობას, საბჭოს შვედეთის თავმჯდომარეობამ გადაწყვიტა პროცესი არ დაეჩქარებინა და მისი კანდიდატურა ევროპარლამენტში დასამტკიცებლად ზაფხულის შემდეგ წარედგინა. ასეც მოხდა და სექტემბრის შუაში გამართულ კენჭისყრაზე ევროპარლამენტმა 382/219 უმრავლესობით ბაროზო მეორედ აირჩია.

ლისაბონის ხელშეკრულების რატიფიკაციის წარმატებით დასრულების შემდეგ, გამოჩნდა ევროკომისრების კანდიდატურებიც. ლისაბონის ხელშეკრულებით, ევროკომისიის ერთ-ერთ ვიცე-პრეზიდენტს დაემატა ფუნქციები და ამავე დროს გახდა ევროკავშირის უმაღლესი წარმომადგენელი საგარეო ურთიერთობებისა და უსაფრთხოების პოლიტიკის საკითხებში. აღსანიშნავია, რომ პარლამენტის თანხმობის მისაღებად, ბაროზოს ბულგარეთის საგარეო საქმეთა მინისტრის და ევროკომისრის კანდიდატის რუმიანა იელევას შეცვლა მოუწია. საბოლოოდ კი, 9 თებერვალს, დაგეგმილზე 4 თვით გვიან, ევროპარლამენტმა კომისიის ახალი კოლეგია 488/137 ხმით აირჩია (Nugent, 2010, pp. 109-111; Peterson, 2012, pp. 105-106).

2014 წელს ევროკომისიის პრეზიდენტად ლუქსემბურგის პრემიერ-მინისტრის ჟან-კლოდ იუნკერის შერჩევა ევროპარლამენტის არჩევნების შედეგების გათვალისწინებით განხორციელდა, რომელშიც მემარჯვენე-ცენტრისტულმა პარტიებმა გაიმარჯვეს. შედეგად, პოლიტიკურ ძალებს შორის მიღწეული კომპრომისით, გამარჯვებული სახალხო პარტიის თავმჯდომარე ევროკომისიის პრეზიდენტობის კანდიდატად დასახელდა, მეორე ადგილოსანი სოციალისტური ბანაკის ლიდერი კი ევროპარლამენტის პრეზიდენტი გახდა.

რამდენიმე მის წინამორბედის მსგავსად, საწყის ეტაპზე ურსულა ვონდერ ლეიენი ევროკომისიის პრეზიდენტობის მთავარ კანდიდატად არ განიხილებოდა. მთავარ ნომინანტებად სახელდებოდნენ შემდეგი გამოცდილი და ბრიუსელში კარგად ცნობადი პოლიტიკოსები: ევროპარლამენტის არჩევნებში გამარჯვებული ევროპული სახალხო პარტიის თავმჯდომარე, ევროპარლამენტის არჩევნებში ევროპული სახალხო პარტიის მთავარი ევროკომისიის საპრეზიდენტო კანდიდატი, გერმანელი მანფრედ ვებერი; იუნკერის კომისიაში კონკურენციის ევროკომისარი, დანიელი მარგრეტ ვესტაგერი; და იუნკერის კომისიაში ევროკომისიის ვიცე-პრეზიდენტი, კლიმატის საკითხებში ევროკომისარი, ჰოლანდიის ყოფილი საგარეო საქმეთა მინისტრი, ევროპარლამენტის არჩევნებში სოციალისტების მთავარი ევროკომისიის საპრეზიდენტო კანდიდატი ფრანს ტიმერმანსი.

იმის მიუხედავად, რომ ევროპარლამენტის არჩევნებში ყველაზე მეტი ხმა ევროპულმა სახალხო პარტიამ მიიღო, მანფრედ ვებერმა ვერ შეძლო პრო-ევროკავშირელი ცენტრისტი პარტიების მხარდაჭერის მობილიზება, რაც აუცილებელი იყო მოგვიანებით ევროპარლამენტში მისი კანდიდატურის დასამტკიცებლად. უფრო კონკრეტულად, სოციალისტებს და ლიბერალებს არ მოსწონდათ ვებერი იმის გამო, რომ მას არ ჰქონდა ეროვნულ მთავრობაში მუშაობის გამოცდილება. უფრო მნიშვნელოვანი კი ის ფაქტი აღმოჩნდა, რომ ცენტრალური ევროპის ზოგიერთი სახელმწიფოს მთავრობამ უარი განაცხადა მის მხარდაჭერაზე იმის გამო, რომ ვებერმა წვლილი შეიტანა ევროპის სახალხო პარტიიდან უნგრეთის პარტია ფიდესის მოკვეთაში.

აღმოსავლეთ ევროპის ცალკეული ქვეყნები ტიმერმანსაც წინ აღუდგნენ, ვინაიდან იგი უძღვებოდა უნგრეთსა და პოლონეთში კანონის უზენაესობასთან დაკავშირებული დარღვევების გამოძიებას. აგრეთვე, ტიმერმანსმა ვერ შეძლო ევროპული სახალხო პარტიის გულის მოგება.

ვესტაგერის კანდიდატურა გულზე დიდად არ ეხატებოდათ იტალიაში, პოლონეთში, უნგრეთში, სლოვაკეთსა და ჩეხეთში.

წევრმა სახელმწიფოებმა გადაწყვიტეს ევროკომისიის პრეზიდენტის კანდიდატის ერთსულოვნად შერჩევა იმის მიუხედავად, რომ ლისაბონის ხელშეკრულება იძლეოდა ამ საკითხზე კვალიფიციური უმრავლესობის კენჭისყრის გამოყენებას. შედეგად, ტიმერმანსის, ვებერისა და ვესტაგერის კანდიდატურები ჩავარდა. მეორე მხრივ, ევროპული სახალხო პარტია გამალებით ცდილობდა კანდიდატის საკუთარი რიგებიდან დასახელებას. სწორედ ამ პროცესებში დაიბადა ურსულა ფონ დერ ლეიენის კანდიდატურა. იგი გერმანიის კანცლერის ანგელა მერკელის ახლო პოლიტიკური მოკავშირე, გერმანიის თავდაცვის მინისტრი და გერმანიის ქრისტიან-დემოკრატიული კავშირის სტაჟიანი წევრი იყო. მისი კანდიდატურის მოსმენები ევროპარლამენტში საკმაოდ მძიმედ მიმდინარეობდა, თუმცა, საბოლოო ჯამში, 2019 წლის 1-ელ დეკემბერს, ურსულა ვონ დერ ლეიენი ევროკომისიის პირველი ქალი პრეზიდენტი გახდა.

ევროკომისიის პრეზიდენტი და ევროკომისრები

მიუხედავად იმისა, რომ ევროკომისიის პრეზიდენტი „თანასწორთა შორის თანასწორია“, მისი პოსტი კოლეგიაში მაინც ყველაზე გავლენიანად ითვლება. იგი ევროკომისიას წარადგენს სხვა ინსტიტუტებთან ან სახელმწიფოებთან; ევროკომისრებს შორის ანაწილებს პორტფელებს; შეუძლია ევროკომისარს მოსთხოვოს გადადგომა; უშუალოდ ხელმძღვანელობს ევროკომისიის მნიშვნელოვან ადმინისტრაციულ ერთეულებს (მაგ.: გენერალურ სამდივნოს); და შეუძლია დიდი წვლილი შეიტანოს ევროკომისიის და ზოგადად ევროკავშირის მომავლის განვითარებაში.

ევროკომისსის სტრუქტურა

აქედან გამომდინარე, ევროპული საბჭო ფრთხილად და დაკვირვებით ეკიდება შესაფერისი კანდიდატის შერჩევის პროცესს. კანდიდატისთვის ერთ-ერთი დაუწერელი კრიტერიუმია მისი პოლიტიკური გამოცდილება და ალღო (McCormick, 2011, p. 175). მართლაც, კომისიის უკანასკნელ ექვსი პრეზიდენტი ამის ნათელი მაგალითია: პრეზიდენტად დანიშვნისას დელორი საფრანგეთის ყოფილი ფინანსთა მინისტრი იყო, სანტერი და პროდი — ლუქსემბურგისა და იტალიის ყოფილი პრემიერ–მინისტრები, ბაროზო და იუნკერი — პორტუგალიის და ლუქსემბურგის მოქმედი პრემიერ-მინისტრები, ურსულა ფონ დერ ლეიენი კი გერმანიის თავდაცვის მინისტრი.

თითოეულ ევროკომისარს ჩაბარებული აქვს კონკრეტული პასუხისმგებლობის სფერო – პორტფელი. ამსტერდამის ხელშეკრულებამდე პორტფელების განაწილება მთლიანად წევრი ქვეყნების ხელში იყო, რომლებიც, თავის მხრივ, ამ საკითხს მოლაპარაკებებეისა და პოლიტიკური ბალანსის საფუძველზე არეგულირებდნენ. ევროკომისიის პრეზიდენტის როლი საკმაოდ შეზღუდული იყო. ამსტერდამის ხელშეკრულების შედეგად, პრეზიდენტს მიეცა პორტოფელების განაწილების, ასევე, საჭიროების შემთხვევაში, მათი ცვლილების და ხელახალი გადანაწილების უფლება (Staab, 2011, pp. 48-49; Peterson, 2012, p. 111).

თითოეულ ევროკომისარს ეხმარება თავისი კაბინეტი, ოფიციალური პირების მცირე ჯგუფი. პროდის კომისიიდან მოყოლებული, კაბინეტები საკმაოდ მრავალეროვნული გახდა – კანონმდებლობით აუცილებელია მასში სულ მცირე სამი სხვადასხვა ეროვნების თანამშრომლის ყოლა, კაბინეტის უფროსი ან მისი მოადგილე კი სასურველია, რომ ევროკიმისრისგან განსხვავებული ეროვნების იყოს. კაბინეტებს ძალიან მნიშვნელოვანი ჰორიზონტალური და ვერტიკალური პასუხისმგებლობები აქვთ — მათში იყრის თავს ევროკომისიის ბიუროკრატიაში შემუშავებული წინადადებები და ინფორმაცია; ისინი უზრუნველყოფენ ევროკომისრის ინფორმირებას ყველა მიმდინარე მოვლენაზე; სხვა ევროკომისრების კაბინეტებთან ერთობლივად მუშაობით და კოორდინირებით ეძებენ კომპრომისის საფუძველს; ევროკომისრის წარმომავლობის ქვეყანაში იცავენ მის იმიჯს და ინტერესებს; და სხვა. ევროკომისიის პრეზიდენტის კაბინეტს კი კიდევ უფრო მეტი მაკოორდინირებელი როლი აქვს იმ მიზნით, რომ ხელი შეუწყოს მთლიანად ევროკომისიის ერთიან, გამართულ და კოორდინირებულ ფუნქციონირებას (Bache, George & Bulmer, 2011, pp. 259; Staab, 2011, p. 49; Peterson, 2012, pp. 112-115; Chalmers, Davies & Monti, 2010, p. 58).

როგორც უკვე აღინიშნა, ევროკომისრები წარდგენილი არიან წევრი ქვეყნების მიერ. თუმცა, ევროკავშირის ხელშეკრულების მე-17 მუხლის მიხედვით, ისინი უნდა იყვნენ დამოუკიდებელი, იცავდნენ საერთო ევროპულ ინტერესებს და არ უნდა იღებდნენ მითითებებს მთავრობის, სხვა ინსტიტუტის ან პირისგან. წევრი სახელმწიფოების მხრიდან ევროკომისრობის კანდიდატების შერჩევისას მათ უნდა იხელმძღვანელონ პიროვნების ზოგადი კომპეტენციის, ევროკავშირისადმი ერთგულების და დამოუკიდებლობის უნარის ქონით.

ამის მიუხედავად, გასაგებია, რომ ეს პირები ერთ დღეში სრულიად დამოუკიდებლები და ეროვნული პოლიტიკისგან სრულად გამიჯნულები ვერ გახდებიან. მართლაც, ევროკომისიის პრეზიდენტის და ვიცე–პრეზიდენტის/უმაღლესი წარმომადგენლის გარდა, ყველა სხვა ევროკომისარი უშუალოდ ეროვნული მთავრობების მიერ არის წარმოდგენილი და რა თქმა უნდა, მცდარი იქნება მოლოდინი, რომ ეს პირები ეროვნულ ინტერესებს სრულად უგულვებელყოფენ და მხოლოდ ევროპული ინტერესებით იხელმძღვანელებენ. უფრო მეტიც, აბსოლუტური ნეიტრალიტეტი არც არის სასურველი, ვინაიდან ევროკომისიას ყოველთვის უნდა ესმოდეს ეროვნული მთავრობების და საზოგადოებების მაჯისცემა და საჭიროების შემთხვევაში, უნდა შეეძლოთ დადებითი ცვლილებებისთვის გარკვეული გავლენის მოხდენა ეროვნულ დონეზე. მათ თავადაც კარგად უნდა იცოდნენ ეროვნული პოზიციები, პრობლემური საკითხები და წითელი ხაზები და თავიანთ კოლეგა ევროკომისრებსაც კარგად უნდა აუხსნან ეს საკითხები, რათა გადაწყვეტილების მიღებაც და მისი აღსრულებაც იოლად განხორციელდეს. ამიტომ შეიძლება ითქვას, რომ ევროკომისრებისთვის აუცილებელიც კი არის გარკვეული ბალანსის დაჭერა ევროპულ და ეროვნულ ინტერესებს შორის.

სინამდვილეში, რეალური პრობლემა - შეიძლება წარმოიქმნას არა ამ „ოქროს ბალანსის“ ან სრული ნეიტრალურობის ვერმიღწევის გამო, არამედ ცალკეული ევროკომისრების მხრიდან ეროვნული ინტერესების ზედმეტად ლობირების შედეგად. ასეთ შემთხვევაში კითხვის ნიშნის ქვეშ დგება ევროკომისრის „დამოუკიდებლობა“ და მისდამი ნდობა.

ევროკომისიის ბიუროკრატია

2020 წლის მონაცემებით, ევროკომისიაში დასაქმებულია 32,000 ადამიანი როგორც საჯარო მოხელე, ისე ხელშეკრულების საფუძველზე. მათ ხშირად ევროკრატებს უწოდებენ. ევროკომისიის თანამშრომლების შერჩევა ღია კონკურსის წესით ხდება. თუმცა, გონივრული ეროვნული ბალანსის შესანარჩუნებლად არსებობს კვოტირების სისტემა — თითოეულ წევრ სახელმწიფოს აქვს კვოტა იმის, თუ ამ ქვეყნიდან რამდენი ადამიანი შეიძლება იყოს ევროკომისიაში დასაქმებული; როგორც წესი, დიდი ქვეყნებიდან უფრო მეტი ადამიანი მუშაობს ევროკომისიაში, პატარა ქვეყნებიდან — უფრო ნაკლები (ევროპული კომისია, 2020ბ).

ევროკომისიის მრავალეროვნულობის პოლიტიკას თავისი დადებითი და უარყოფითი მხარეები აქვს. კერძოდ, უპირატესობებია ის, რომ კომისიის მოხელეები ყველა წევრი სახელმწიფოდან ფართო გამოცდილებისა და ცოდნის პირები არიან; ეროვნული მთავრობები დარწმუნებულები არიან, რომ ევროკავშირის გადაწყვეტილების მიღების პროცესი სანდო პატრიოტების ხელშია; და ეროვნული ადმინისტრაციებისთვის კომისიასთან კონტაქტი ასეთი სანდო და მათ მიერ წარგზავნილი ადამიანების გავლით უფრო მარტივი და მომგებიანია. თუმცა, ამავე დროს, განსხვავებული ადმინისტრაციული კულტურის მოხელეთა ერთობლივი საქმიანობა ზოგჯერ პრობლემურია, ეროვნული ბალანსის გათვალისწინებით მაღალ თანამდებობებზე დაწინაურება ხშირად არ გულისხმობს საუკეთესო კვალიფიკაციის პირის შერჩევას, ეს აზიანებს სხვათა მოტივაციასა და მორალს და არცთუ იშვიათად ხელს არ უწყობს დამოუკიდებლობას (Nugent, 2010, p. 116; Hooghe & Kassim, 2012, pp. 188-189).

ევროკომისია შედგება სექტორული მიმართულების გენერალური ლირექტორატებისა და სამსახურებისაგან. გენერალურ დირექტორატებსა და სამსახურებს შორის განსხვავება ზოგადად შეიძლება ჩაითვალოს ის, რომ მეორე მათგანი ძირითადად პოლიტიკის მიმართულებების მხარდაჭერას ახორციელებს და ადმინისტრაციულ საკითხებზე მუშაობს, პირველი მათგანი კი უშუალოდ მართავს პოლიტიკის კონკრეტულ მიმართულებას. სამსახურებისგან განსაკუთრებით აღსანიშნავია იურიდიული სამსახური და პუბლიკაციების ოფისი. გენერალური დირექტორიებიდან კი – სოფლის მეურნეობის და სოფლის განვითარების, კონკურენციის, ვაჭრობის და სხვა (Bache, George & Bulmer, 2011, p. 256; Nugent, 2010, pp. 117-118; Staab, 2011, p. 49).

თავის მხრივ, თითოეული გენერალური დირექტორატი და სამსახური შედგება დირექტონატებისგან, რომლებშიც გაერთიანებულია რამდენიმე სამმაhთველო (Unit).

გადაწყვეტილების მიღების პროცედურები

ევროკომისია თავისი საქმიანობის პროცესში ხელმძღვანელობს ისეთი პრინციპებით, როგორებიც არის გამჭვირვალობა, ეთიკა და კარგი ადმინისტრირება, ინკლუზიურობა, ენობრივი ხელმისაწვდომობა, გარემოზე ზემოქმედების შემცირება, თანასწორობა და დისკრიმინაციის აკრძალვა, და უსაფრთხო სამუშაო გარემო.

გადაწყვეტილების მიღების პროცესში ევროკომისიაში მოქმედებს კოლექტიური პასუხისმგებლობის პრინციპი, რაც უზრუნველყოფს გადაწყვეტილებების მაღალ ხარისხს (ვინაიდან თითოეულ წინადადებაზე ყველა ევროკომისართან კონსულტაციაა _ სავალდებულო), ინსტიტუტის დამოუკიდებლობას (ვინაიდან ამგვარად მინიმუმამდე დადის პოლიტიკური მოტივით გადაწყვეტილება) და პოლიტიკური პასუხისმგებლობის გაზიარებას (გადაწყვეტილება მთლიანი კოლეგიის სახელით ცხადდება) (Peterson, 2012, pp. 111-112; Kaczorowska, 2013, pp. 68-69; Chalmers, Davies & Monti, 2010, pp. 55-56). ოპერაციულ დონეზე კი, თითოეული ევროკომისარი პასუხისმგებელია თავისი პორტფელის დაფარვის საკითხებზე.

ჩვეულებრივ, კანონპროექტის სამუშაო ვერსია ყალიბდება პოლიტიკის მიმართულებებში არსებული ვალდებულებების, კომისიის ყოველწლიური სამუშაო პროგრამისა და ევროპარლამენტისა და მინისტრთა საბჭოს მიერ დადგენილი მითითებების გათვალისწინებით (Nugent, 2010, p. 119).

მოსამზადებელი სამუშაოები და „მოთელვითი“ შეხვედრები ევროკომისიის ბიუროკრატიის ყველაზე ქვედა დონეზე — სამმართველოებში იწყება. გადაწყვეტილების პროექტი ეტაპობრივად ადის ევროკომისიის ბიუროკრატიულ იერარქიაში — სამმართველობიდან დირექტორიებში, დირექტორიებიდან გენერალურ დირექტორიებში, გენერალური დირექტორიებიდან კი – კომისრების კოლეგიაში კაბინეტის გავლით. საბოლოო გადაწყვეტილებას სწორედ ევროკომისრების კოლეგია იღებს.

კოლეგია კვირაში მინიმუმ ერთხელ – ყოველ ოთხშაბათ დილას, ქ. ბრიუსელში იკრიბება. გამონაკლისია ევროპარლამენტის პლენარული სესიების კვირა ქ. სტრასბურგში – ამ დროს შეხვედრები სამშაბათობით იმართება. ყოველკვირეულ გადაწყვეტილებებს ზეპირი ხმისმიცემით, უბრალო უმრავლესობით იღებენ.

აღნიშნულ პროცესს მუდმივ „მონიტორინგს“ უწევს გენერალური სამდივნო, რომელიც ტექნიკურ-ადმინისტრაციული დახმარების გარდა, ასევე უზრუნველყოფს იმას, რომ კანონპროექტში სათანადოდ იყოს დაცული სუბსიდიარობისა და პროპორციულობის პრინციპები, ასევე კანონპროექტი გამართული იყოს სამართლებრივად და პროცედურულად (Nugent, 2010, p. 119).

პროცესის გაჭიანურების თავიდან არიდების მიზნით, საკითხის სიმარტივისა და დროის სიმცირის შემთხვევაში შესაძლებელია _ გადაწყვეტილების მიღების სხვა, უფრო დაჩქარებული პროცედურების გამოყენებაც. კერძოდ, კოლეგიის ნებართვით, რომელიმე შესაბამის ევროკომისარს შეუძლია კოლეგიის სახელით გადაწყვეტილების მიღება. ასევე, არსებობს „წერილობითი პროცედურა“, რომლის დროსაც წინადადება იგზავნება კომისრებთან და თუ ერთი კვირის ვადაში მათი მხრიდან არ დაფიქსირდება წინააღმდეგობრივი პოზიცია, საკითხი მიღებულად ითვლება. კიდევ უფრო სასწრაფო შემთხვევებში, შესაძლებელია საკითხის დამტკიცება „დაჩქარებული წერილობითი პროცედურითაც“ (Nugent, 2010, p. 119).

ფუნქციები

პანონპროექტის და პოლიტიკის ახალი მიმართულეგის ინიცირება

კომისიის ერთ-ერთი ყველაზე მნიშვნელოვანი და ექსკლუზიური ფუნქცია არის კანონმდებლობის ინიცირება. ეს გამორჩეული ფუნქცია ცალსახად განასხვავებს მას ევროკავშირის სხვა ინსტიტუტებისგან. მართალია, საბოლოო გადაწყვეტილებას იღებენ ევროკავშირის საბჭო და ევროპარლამენტი (კონკრეტული პროცედურები სიღრმისეულად არის აღწერილი ევროპარლამენტის თავში) და ამ ინსტიტუტებს შეუძლიათ ევროკომისიას მოსთხოვონ კონკრეტული კანონპროექტების ინიცირება, თუმცა, კანონპროექტის ინიცირების ძალაუფლება მხოლოდ ევროკომისიის ხელშია, რაც მას საკმაოდ დიდ როლს ანიჭებს საკანონმდებლო პროცესში (Baldwin_&_Wyplosz, 2009, pp. 73-74; Kaczorowska, 2013, p. 71). კანონპროექტის ინიცირების მსგავსი მონოპოლიზებული სისტემა იძლევა იმის საშუალებას, რომ ევროკავშირის საკანონმდებლო პროცესი შედარებით კოორდინირებულად და თანმიმდევრულად მიმდინარეობდეს.

გარდა ამისა, ეს პროცესი ლოგიკურია, ვინაიდან ყველაზე მეტი ცოდნა, ექსპერტიზა და კომპეტენციები ევროკომისიაშია თავმოყრილი, მასთან ასოცირებული ასობით ექსპერტული და მრჩეველთა ჯგუფი და წევრ სახელმწიფოებთან მჭიდრო, უწყვეტი და პროდუქტიული თანამშრომლობა კი ევროკომისიას მუდმივად საინფორმაციო ავანგარდსა და საინფორმაციო ველის ცენტრში ამყოფებს. ამასთან, ევროკავშირში ყველა უკეთ ევროკომისიამ იცის, რა მუშაობს კარგად, რა ხარვეზები არსებობს, რა საჭიროებს გამოსწორებას, რა იქნება ცვლილებების შესაძლო შედეგები კონკრეტული მიმართულებებით, რა იქნება მისაღები და მიუღებელი ცალკეული წევრი ქვეყნებისთვის, რა არის დაინტერესებული მხარეების მოლოდინება და სხვა; ყველაზე სწორად და ზუსტად მას შეუძლია შესაფერისი არგუმენტების მომზადება და დასკვნების გამოტანა. შესაბამისად, ლოგისტიკურად და ექსპერტულად რთულია ევროკომისიის გარეშე ახალი ინიციატივების განვითარება.

მსგავსადვე, ევროკომისიას შეუძლია ევროკავშირის დონეზე პოლიტიკის ახალი მიმართულებები განავითაროს (თუ ამის შესაძლებლობას ხელშეკრულებები იძლევა ან ევროკავშირის წევრი ქვეყნები შეთანხმდნენ რომელიმე ახალ სფეროში ინტეგრაციული პროცესის დაწყებაზე), რითაც კიდევ ერთხელ ესმევა ხაზი ამ ინსტიტუტის მნიშვნელობას ევროპეიზაციის და ევროპული ინტეგრაციის პროცესში.

აღსანიშნავია, რომ ხელშეკრულებით მინიჭებული ეს ექსკლუზიური ძალაუფლება არ ეხება საერთო საგარეო და უსაფრთხოების პოლიტიკას, რომელიც ინტერგავერნმენტალისტურ საწყისებზე ფუნქციონირებს მთავარი გადაწყვეტილების მიმღები აქ წევრი ქვეყნები არიან (ევროკავშირის საბჭოში), ამ სფეროში კანონმდებლობის წარმოება არ ხდება, ევროკომისიის მხრიდან ინიციატივების ინიცირების ძალაუფლება კი მნიშვნელოვნად არის შეზღუდული.

კანონპროექტის ინიცირების შემდეგ ევროკომისიის როლი არ სრულდება. იგი ბოლომდე მისდევს მას საბჭოსა და ევროპარლამენტში განხილვებისას. თავის მხრივ, ევროკავშირის საბჭოს და ევროპარლამენტს უჭირთ კანონპროექტში ცვლილებების შეტანა ევროკომისიის თანხმობის გარეშე – საბქოს ამისთვის ერთსულოვნება, ევროპარლამენტს კი – სიითი შემადგენლობის აბსოლუტური უმრავლესობა სჭირდება.

კანონპროექტის ინიცირებამდე ევროკომისია მუდმივ რეჟიმში თანამშრომლობს სამუშაო ჯგუფებთან, რომლებიც გადაწყვეტილებების ხასიათის და შემადგენლობიდან გამომდინარე, შეიძლება იყვნენ ექსპეხტთა კომიტეტები, საკონსულტაციო კომიტეტები ან ჰიბრიული კომიტეტები. ექსპერტთა კომიტეტებში მუშაობენ საკითხის განხილვის დროს წევრი ქვეყნებიდან მივლინებული საჯარო მოხელეები ან ექსპერტები, რომლებსაც აქვთ სპეციფიკური ცოდნა და ექსპერტიზა და რომლებიც აჟღერებენ ეროვნულ პოზიციებს. საკონსულტაციო კომიტეტები წარმოადგენენ საერთო ევროპულ ბიზნესებსა და ინტერესებს (ბიზნესები, პროფკავშირები, სექტორული ინტერესთა ჯგუფები) და მათ პოზიციებს ახმიანებენ. ჰიბრიდულ კომიტეტები კი ერთობლივად მუშაობენ წევრი სახელმწიფოების, ევროპული ბიზნესების და სხვადასხვა ინტერესთა ჯგუფის წარმომადგენლები. სამუშაო ჯგუფების უმრავლესობას ევროკომისია იწვევს და თავადვე ხელმძღვანელობს.

ევროკავშირის სამომავლო განვითარების დაგეგმვა

ევროკომისია მნიშვნელოვან როლს თამაშობს ევროპული ინტეგრაციის გაღრმავებაში. ამ მხრივ ყოველი ევროკომისია ცდილობს, თავისი კვალი და მემკვიდრეობა დატოვოს ევროკავშირის განვითარებაში. ამ მიზნით თითოეული ევროკომისია დასაწყისში აყალიბებს სტრატეგიულ პრიორიტეტებს, რომელზე მუშაობასაც აპირებს შემდეგი წლების მანძილზე. ეს ის სფეროებია, რომლის ევროპულ დონეზე განვითარებასაც დიდ დროს უთმობს ევროკომისია და ამ გზით ერთგვარ ბიძგს აძლევს ევროპული ინტეგრაციას ცალკეული მიმართულებებით. 2019-2024 წლის ევროკომისიამ ექვსი პრიორიტეტი დაასახელა (ევროკომისია, 2019):

• ევროპული მწვანე შეთანხმება (European Green Deal) ევროკავშირი აღიარებს, რომ კლიმატის ცვლილება და გარემოს გაუარესება ევროპის და მთლიანად მსოფლიოს ეგზისტენციური საფრთხეა. ამიტომ ევროკავშირის მიზანია გახდეს პირველი კონტინენტი, რომელიც 2050 წლისთვის კლიმატის მიმართ იქნება ნეიტრალური — სათბური გაზების გამოყოფა არ იქნება წარმოებული ჟანგბადის რაოდენობაზე მეტი, ევროკავშირის ეკონომიკა იქნება მდგრადი, თანამედროვე და რესურსების ეფექტიანად გამოყენებაზე დაფუძნებული.

• ციფრული ეპოქის შესაფერისი ევროპა (Europe fit for the digital age) — ციფრული ტექნოლოგიები ცვლის ადამიანის ყოფას. ევროკავშირის ციფრული სტრატეგიის და ახალი ციფრული სტანდარტების (მონაცემებზე, ტექნოლოგიებსა და ინფრასტრუქტურაზე განსაკუთრებული აქცენტით) მიზანია მიმდინარე ციფრული ტრანსფორმაციის გამოყენება საკუთარი მოქალაქეების _ საკეთილდღეოდ, მათი ცხოვრების პირობების გასაუმჯობესებლად და ბიზნესების მხარდასაჭერად. ციფრულმა სტრატეგიამ ასევე ხელი უნდა შეუწყოს 2050 წლისთვის ევროკავშირის კლიმატის მიზნებს.

• ეკონომიკა, რომელიც მუშაობს ხალხისთვის (An economy that works for people) – ევროკავშირის უნიკალური სოციალური საბაზრო ეკონომიკა იძლევა ეკონომიკების ზრდის და სიღარიბისა და უთანასწორობის შემცირების შესაძლებლობას. ევროკავშირი თვლის, რომ საჭიროა უფრო მიმზიდველი საინვესტიციო გარემო და ეკონომიკური ზრდა, რომელც შექმნის მაღალი ხარისხის სამუშაო ადგილებს, განსაკუთრებით, ახალგაზრდებისა და მცირე ბიზნესებისთვის. ამისთვის ევროკავშირი გეგმავს კაპიტალური ბაზრების კავშირის დასრულებას და ეკონომიკური და მონეტარული კავშირის გაღრმავებას.

• უფრო ძლიერი ევროპა მსოფლიოში (A stronger Europe in the world) — ევროკომისია მხარს უჭერს მულტილატერალიზმს და წესებზე დაფუძნებულ მსოფლიო წესრიგს. ამისთვის საჭიროა ევროკავშირის უფრო აქტიური და ამბიციური მონაწილეობა საერთაშორისო ურთიერთობებში. ევროკავშირის პრიორიტეტი იქნება ასევე ვაჭრობის ძლიერი, სამართლიანი და ღია დღის წესრიგი კლიმატის, გარემოს და შრომის უმაღლესი სტანდარტების დაცვის პირობებში. მსოფლიოში ევროპული ლიდერობა ევროკომისიისთვის აგრეთვე ნიშნავს მეზობელ ქვეყნებთან მჭიდრო კავშირებს და თანამშრომლობას, ასევე, საგარეო ურთიერთობებში კოორდინირებულ მიდგომას.

• ჩვენი ევროპული ცხოვრების წესის წახალისება (Promoting our European way of life) — კანონის უზენაესობის წინააღმდეგ მიმართული გამოწვევები საფრთხეს უქმნის ევროკავშირის სამართლებრივ, პოლიტიკურ და ეკონომიკურ საფუძვლებს. ამასთან, ევროკომისია ევროკავშირის აფასებს, როგორც თანასწორობის, ტოლერანტობისა და სოციალური სამართლიანობის ერთობას, რომელიც კანონის უზენაესობაზეა აშენებული. შესაბამისად, ევროკომისიის მიზანია, დაიცვას მართლმსაჯულება, კანონის უზენაესობა და ევროკავშირის ძირეული ღირებულებები და ფასეულობები. ამავე პრიორიტეტში მოიაზრება ძლიერი საზღვრები, ევროკავშირის თავშესაფრის პოლიტიკის სისტემის მოდერნიზება და მიგრაციის საკითხზე პარტნიორ სახელმწიფოებთან თანამშრომლობა.

• ახალი ბიძგი ევროპულ დემოკრატიას (A new push for European democracy) – ევროკომისია თვლის, რომ ევროპელები უფრო მეტად უნდა იყვნენ ჩართული გადაწყვეტილების მიღების პროცესსა და პრიორიტეტების შედგენაში. ასევე, აუცილებელია დემოკრატიის დაცვა საგარეო ჩარევებისგან, მათ შორის, მცდარ ინფორმაციას და ონლაინ სივრცეში სიძულვილის ენასთან ბრძოლა.

აღმასრულებელი ფუნქციები

ევროკომისიას გააჩნია საკმაოდ ძლიერი აღმასრულებელი ფუნქციები. პირველი, მას შემდეგ, რაც ევროკავშირის საბჭო ან ევროკავშირის საბჭო და ევროპარლამენტი ერთობლივად მიიღებენ გადაწყვეტილებას, ევროკომისიას აქვს მათი აღსრულების პასუხისმგებლობა. ამისთვის ევროკომისია გამოსცემს აღმასრულებელი ხასიათის სამართლებრივ აქტებს, რომლებითაც ხდება საბჭოს ან საბჭოსა და პარლამენტის მიერ მიღებული საკანონმდებლო აქტების იმპლემენტაცია. მათ შორის არის რეგულაციები და დირექტივები (დამატებითი დეტალებისთვის იხილეთ ამ წიგნის „ევროკავშირის მართლმსაჯულების ევროპული სასამართლოს“ თავი).

მეორე, ევროკომისია უშუალოდ მართავს ევროკავშირის ექსკლუზიურ კომპეტენციებს მიკუთვნებულ რამდენიმე სფეროს. მათგან აღსანიშნავია ევროკავშირის საერთო კომერციული პოლიტიკა (იგივე საერთო საგარეო სავაჭრო პოლიტიკა) და კონკურენციის პოლიტიკა.

მესამე, ევროკომისია მეთვალყურეობს ევროკავშირის პოლიტიკის მიმართულებების აღსრულებას (Bache, George & Bulmer, 2011, p. 267). ეს პროცესი შემდეგნაირად მიმდინარეობს: წევრი ქვეყნები ახდენენ ეროვნულ დონეზე ევროკავშირის კანონმდებლობის გადატანას (ე.წ. ტრანსპოზიცია). თუმცა, ამ დროს ხშირია ვადების დარღვევა, ევროკავშირის აქტების არასწორი სამართლებრივი ინტერპრეტაცია ან პრობლემები მათ აღსრულებაში. ეს ზოგჯერ არასათანადო ადამიანური რესურსების, კომპეტენციების ან ექსპერტიზის ბრალია, ზოგჯერ — წევრი ქვეყნების მიზანმიმართული ქმედება. ასეთ დროს ევროკომისია იძლევა რეკომენდაციებს პრობლემების აღმოსაფხვრელად, აფრთხილებს ქვეყნებს, ხოლო ბოლო ეტაპზე, ჯარიმების მუქარით ან მართლმსაჯულების სასამართლოს ძალით აიძულებს წევრ სახელმწიფოებს გამოასწორონ დარღვევა (Nugent, 2010, გვ. 128).

მეოთხე, ევროკომისია პასუხისმგებელია ევროკავშირის ბიუჯეტის ხარჯვაზე. ევროკომისია აკონტროლებს და არეგულირებს შემოსავლებს, თავადვე ხარჯავს საბიუჯეტო ფინანსებს და უზრუნველყოფს ამ პროცესების გამართულობას, მიზნობრიობას და კანონიერებას. საკითხის სენსიტიურობიდან გამომდინარე, დიდი ყურადღება ექცევა ევროკომისიის ანგარიშვალდებულებას. ყოველ წელს ევროკომისია წინა წლის ხარჯვით ნაწილს უტარებს შიდა აუდიტს, ერთიან ანგარიშს კი გარე აუდიტისთვის უგზავნის აუდიტორთა ევროპულ სასამართლოს. აუდიტორთა ევროპული სასამართლოს ანგარიში წლის ბოლოს განიხილება ევროპარლამენტში, რომელიც სპეციალური პროცედურის საშუალებით (ე.წ. discharge) ევროკომისიას აძლევს ფისკალური წლის დახურვის საშუალებას (Staab, 2011, გვ. 52).

აღმასრულებელი ფუნქციების შესრულებისას ევროკომისია მნიშვნელოვნად არის დამოკიდებული წევრი სახელმწიფოების ინსტიტუციებსა და ორგანოებზე. ხშირად შემთხვევაში სწორედ ისინი აღასრულებენ უშუალოდ პოლიტიკის მიმართულებებს, ვინაიდან ევროკომისიას არ აქვს საკმარისი ადამიანური და ფინანსური რესურსები ამ უზარმაზარი და კომპლექსური პროცესების ეფექტიანად და პირდაპირი წესით სამართავად.

კომიტოლოგია

ევროკომისია აღასრულებს ევროკავშირის ინსტიტუტების მიერ მიღებულ კანონებს. თუმცა, ეს არ ნიშნავს, რომ წევრი სახელმწიფოები ამ დროს პასიურ მდგომარეობაში არიან. პირიქით, ისინი აქტიურად მონაწილეობენ ამ პროცესში. კერძოდ, ევროკომისიის მიერ აღმასრულებელი ხასიათის აქტების გამოცემამდე რეკომენდაციებს ან სავალდებულო მოსაზრებებს აძლევენ ამ ინსტიტუტს და ამ გზით აკონტროლებენ აღსრულების პროცესს ევროკავშირის დონეზე. ამ პროცესს ეწოდება ე.წ. კომიტოლოგია და იგი მხოლოდ ევროკომისიის მიერ აღმასრულებელი ფუნქციების გამოყენებისას გამოიყენება.

კომიტოლოგიის კომიტეტები დაკომპლექტებულია წევრი სახელმწიფოების წარმომადგენლებისაგან. ცალკეულ შემთხვევებში მონაწილეობენ ევროპარლამენტის წარმომადგენლებიც. შეიძლება ითქვას, რომ კომიტოლოგიის პროცედურა არის კარგი მაგალითი იმისა, თუ როგორ არის ინსტიტუტების საქმიანობა ერთმანეთში გადაჯაჭვული და რამდენად შეზღუდულია რომელიმე ინსტიტუტის მხრიდან ცალმხრივი ქმედებები (Hooghe & Kassim, 2012, p. 180).

ბოლო წლების რეფორმამდე არსებობდა კომიტოლოგიის რამდენიმე პროცედურა: (Nugent, 2010, pp. 128-129; Blom-Hansen, 2011; Cini & Borragan, 2010):

რჩევის პროცედურა: კომისია კომიტოლოგიის ამ პროცედურის კომიტეტს აბარებდა ანგარიშს გასაკეთებელი საქმეების (გადაწყვეტილების, დირექტივის ან რეგულაციის პროექტს) შესახებ. კომიტეტი ხმების უბრალო უმრავლესობით მხოლოდ რჩევას აძლევდა ევროკომისიას. ევროკომისია შეძლებისდაგვარად ითვალისწინებდა (Takes utmost opinion) კომიტეტის მოსაზრებას, თუმცა, იგი კომისიისათვის სავალდებულო არ იყო და მას შეეძლო თავისი შეხედულებისამებრ მიეღო საბოლოო გადაწყვეტილება; მენეჯმენტის პროცედურა: კომისია კომიტეტს აბარებდა ანგარიშს საიმპლემენტაციო გადაწყვეტილებების შესახებ. კომიტეტს შეეძლო დაებლოკა კომისიის გეგმები კვალიფიცირებული უმრავლესობით. ასეთ შემთხვევაში კომისია ვალდებული იყო პროექტი გადაეგზავნა ევროკავშირის საბჭოსთვის, რომელსაც ჰქონდა საბოლოო გადაწყვეტილების უფლება — ძალაში დაეტოვებინა კომისიის გადაწყვეტილება, თუ შეეცვალა იგი კვალიფიცირებული უმრავლესობით კენჭისყრის გზით;

რეგულატორული პროცედურა: კომიტეტი კომიტოლოგიის ამ პროცედურის კომიტეტს აბარებდა ანგარიშს გასაკეთებელი საქმეების შესახებ. გეგმების განსახორციელებლად კომისიას მათგან თანხმობის მიღება სჭირდებოდა. თუ კომიტეტი არ დაეთანხმებოდა კვალიფიცირებული უმრავლესობით, მაშინ საკითხი გადაეგზავნებოდა ევროკავშირის საბჭოს საბოლოო გადაწყვეტილების მისაღებად. ევროკავშირის საბჭოს შეეძლო შეეცვალა კომისიის გადაწყვეტილება ხმების კვალიფიცირებული უმრავლესობით. მაგრამ თუ საბჭო ვერ შეძლებდა გადაწყვეტილების მიღებას, კომისიას უფლება ჰქონდა მიეღო საკუთარი გადაწყვეტილება და დაეწყო მისი შესრულება, გარდა იმ შემთხვევისა, როდესაც საბჭო შეეწინააღმდეგებოდა ასეთი გადაწყვეტილების ამოქმედებას ხმების კვალიფიცირებული უმრავლესობით;

რეგულატორული პროცედურა დამატებითი შემოწმებით: კომიტოლოგიის პროცედურის ეს კომიტეტები რეგულატორულ პროცედურას ეფუძნებოდა და 2006 წლიდან მოქმედებდნენ. თუმცა, დანარჩენებისგან განსხვავებით, მასში მონაწილეობდა ევროპარლამენტიც, რომელსაც კომიტეტის თანხმობის შემთხვევაშიც კი ვეტოს უფლება გააჩნდა.

თუმცა, ევროკომისიის აღმასრულებელი ფუნქციების შესრულებისას კომიტოლოგიის ამ პროცედურების გამოყენების ათწლეულების პრაქტიკამ აჩვენა, რომ ასეთი რთული და უაღრესად ბიუროკრატიული პროცესები ზედმეტი თავის ტკივილი იყო – ზედმეტად აჭიანურებდა დროს და არასწორად ხარჯავდა რესურსებს. ამიტომ წევრმა სახელმწიფოებმა გადაწყვიტეს, რომ გაემარტივებინათ პროცედურები. რეფორმის შემდეგ ფუნქციონირებს მხოლოდ ორი პროცედურა:

• რჩევის პროცედურა – კომიტეტები რჩევას აძლევენ ევროკომისიას;

• შემოწმების პროცედურა – ამ პროცედურამ ჩაანაცვლა მენეჯმენტისა და რეგულატორული პროცედურები. ამ პროცედურის ფარგლებში ევროკომისიას სჭირდება თანხმობა კომიტეტებისგან.

ევროკავშირის პანონმდეგლობის დამცველი

კომისიის სხვა ფუნქციებიდან აღსანიშნავია ევროკომისიის როლი ევროკავშირის კანონმდებლობის დაცვის სფეროში, იქნება ეს წევრი სახელმწიფოს მიერ კანონმდებლობის დაუმორჩილებლობა, სახელმწიფო სუბსიდიების უკანონო გაცემა, კონკურენციის წესებისა და კომპანიების შერწყმის თაობაზე ევროკავშირის კანონების დარღვევა თუ სხვა (European Commission, 2014; Staab, 2011, p. 53; Hooghe & Kassim, 2012, pp. 180-181; Lelieveldt & Princen, 2011, p. 64). ეს როლი მჭიდროდ არის დაკავშირებული ევროკომისიის აღმასრულებელ ფუნქციებთან.

წევრი ქვეყნების ვალდებული არიან ევროკომისიას შეატყობინონ ეროვნულ კანონმდებლობაში ევროკავშირის დირექტივების დანერგვისთვის (ე.წ. ტრანსპოზიცია) გატარებული ღონისძიებების, დირექტივების არდანერგვის ან არასწორი ტრანსპოზიციის, ევროკავშირის კანონმდებლობის შეუსრულებლობის ან არასწორი შესრულების შესახებ. შეუტყობინებლობის შემთხვევაში ევროკომისია იწყებს სარჩელის წარმოებას ასეთი ურჩი სახელმწიფოს წინააღმდეგ.

ევროკავშირის მართლმსაჯულების სასამართლოსთან ერთად, ევროკომისია პასუხისმგებელია იმაზე, რომ ევროკავშირის ინსტიტუტები, წევრი სახელმწიფოები, კომპანიები თუ პირები იცავდნენ რეგულაციებს და სწორად აღასრულებდნენ მას რეალურ ცხოვრებაში. საწყის ეტაპზე ევროკომისია კანონმდებლობის დამრღვევს აძლევს პოზიციის დაფიქსირების და დარღვევის გამოსწორების შესაძლებლობას. შეთანხმების ვერმიღწევის შემთხვევაში, საქმის წარმოება მართლმსაჯულების სასამართლოში გადადის (მეტი დეტალისთვის იხილეთ ამ წიგნის თავი „ევროკავშირის მართლმსაჯულების ევროპული სასამართლო“) (European Commission, 2014; Staab, 2011, p. 53; Hooghe & Kassim, 2012, pp. 180-181; Lelieveldt & Princen, 2011, p. 64).

საგარეო წარმომადგენელი და მომლაპარაკებელი

კომისიის კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი ფუნქციაა საგარეო პოლიტიკის საკითხებში ევროკავშირის წარმომადგენლის და მომლაპარაკებლის როლი, რომელსაც იგი საკმაოდ წარმატებულად ასრულებს: პირველი, საყურადღებოა ის ფაქტი, რომ იგი არსებითად არის ჩართული – ევროკავშირის საგარეო სავაჭრო ურთიერთობების შემუშავებასა და განხორციელების პროცესში. ევროკავშირის ფუნქციონირების ხელშეკრულების საფუძველზე და ევროკავშირის საბჭოს თანხმობის შემთხვევაში, სავაჭრო მოლაპარაკებებში ევროკომისია მოქმედებს ევროკავშირის სახელით (Nugent, 2010, p. 133; Staab, 2011, p. 52; Vanhoonacker, 2011; Baldwin & Wyplosz, 2009, p. 72).

მეორე, ოპერაციულ დონეზე ევროკომისია უმთავრესი ინსტიტუტი და მომლაპარაკებელია ევროკავშირის გაფართოების პროცესში. სწორედ იგი აანალიზებს ევროკავშირის წევრობის მოსურნე ქვეყნის მზაობას, ვალდებულებების შესრულებას, წევრი ქვეყნებისთვის ამზადებს შესაბამის ანგარიშებს და რეკომენდაციებს, ევროკავშირის საბჭოს მიერ დამტკიცებული გაიდლაინების ფარგლებში აწარმოებს გაწევრიანების მოლაპარაკებებს (Staab, 2011, p. 52). თუმცა, აღსანიშნავია, რომ ევროკავშირის გაფართოების პროცესში აქტიურად მონაწილეობას ევროკავშირის საბჭოც, წევრობაზე საბოლოო პოლიტიკურ გადაწყვეტილებას ევროპული საბჭო იღებს, გაწევრიანების ხელშეკრულება ძალაში შესვლისთვის კი ევროპარლამენტის და თითოეული წევრი ქვეყნის ეროვნული პარლამენტის რატიფიკაციას საჭიროებს.

მესამე, ევროკომისიის ვიცე-პრეზიდენტი ამავე დროს არის ევროკავშირის უმაღლესი წარმომადგენელი საგარეო ურთიერთობებისა და უსაფრთხოების პოლიტიკის საკითხებში, რომელიც მონაწილეობს ევროპული საბჭოს სხდომებში, ხელმძღვანელობს საგარეო ურთიერთობების საბჭოს და ევროკავშირის საბჭოს მანდატით მოქმედებს — წარადგენს და იცავს ევროკავშირის საგარეო და უსაფრთხოების პოლიტიკას საერთაშორისო ურთიერთობებში. შედეგად, ევროკომისია სხვადასხვა დოზით ყოველთვის ჩართულია ევროკავშირის ნებისმიერ საგარეო პოლიტიკურ პროცესში (Nugent, 2010, p. 134; Staab, 2011, pp. 52-53; Chalmers, Davies & Monti, 2010, p. 54).

მეოთხე, ლისაბონის ხელშეკრულების შემდეგ, ევროკავშირის წარმომადგენლობითი ფუნქციები ძირითადად გადაეცა ევროპული საგარეო ქმედების სამსახურს (European External Action Service), სადაც სამსახურში აყვანა (ე.წ. რეკრუტირება) ხდება ევროკომისიიდან, საბჭოს სამდივნოდან და ეროვნული ადმინისტრაციებიდან. ევროპული საგარეო ქმედების სამსახუარის ხელმძღვანელი არის ევროკომისიის ვიცე-პრეზიდენტი/ ევროკავშირის უმაღლესი წარმომადგენელი _ საგარეო ურთიერთობებისა და უსაფრთხოების პოლიტიკის საკითხებში (Nugent, 2010, p. 134; Staab, 2011, p. 52). ლისაბონის ხელშეკრულების საფუძველზე, მანამდე არსებული ევროკომისიის დელეგაციები ევროკავშირის დელეგაციებად გადაკეთდა. ევროკავშირს დღეს მსოფლიოში 139 ასეთი წარმომადგენლობა ჰყავს. ისინი ევროპული საგარეო ქმედების სამსახურის მიერ იმართება. ასე რომ, ამ მხრივად ნათელია ევროკომისიის როლის მნიშვნელობა.

მეხუთე, მართალია საერთო საგარეო და უსაფრთხოების პოლიტიკისა და საერთო უსაფრთხოებისა და თავდაცვის პოლიტიკის საკითხები წმინდა მთავრობათშორისი შეთანხმების სფეროებია, ევროკომისია მაინც თამაშობს გარკვეულ როლს. კერძოდ, ჯერ ერთი, ევროკავშირის უმაღლესი წარმომადგენელი არის როგორც ევროკომისიის, ასევე, ევროკავშირის საბჭოს სტრუქტურის ნაწილი. და მეორეც, ამ საკითხებში წარმატება ხშირად დამოკიდებულია ევროკომისიის ისეთ ინსტრუმენტებზე, რომლებიც კლასიკური გაგებით შეიძლება არ მოვიაზროთ საგარეო პოლიტიკის, უსაფრთხოების ან თავდაცვის პოლიტიკის სფეროებად. მაგალითად, ასეთებია ვაჭრობა, განვითარების დახმარება (development aid) და სხვა (Nugent, 2010, p. 134; Vanhoonacker, 2011). ეს სფეროები სულ უფრო მეტად ხდება ერთიანი საგარეო პოლიტიკის სტრატეგიის განუყოფელი ნაწილი, შესაბამისად, ირიბად იზრდება ევროკომისიის როლის ამ მიმართულებით.

მეექვსე, ევროკომისია ევროკავშირს წარმოადგენს მსოფლიო სავაჭრო ორგანიზაციაში, ევროკომისიის პრეზიდენტი კი დიდი რვიანის ერთ-ერთი მონაწილეა. აგრეთვე, ევროკავშირის ფუნქციონირების ხელშეკრულების საფუძველზე, ევროკომისიის ვიცე-პრეზიდენტი/უმაღლესი წარმომადგენელი ევროკავშირის სახელით მონაწილეობს გაეროს და მისი სპეციალიზებული სააგენტოების, ევროპის საბჭოს, ეუთოსა და ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის საქიანობაში.

მეშვიდე, ევროკომისია მეთვალყურეობს და ზედამხედველობს ევროკავშირის მიერ მესამე ქვეყნების წინააღმდეგ დაწესებული შემზღუდავი ღონისძიებების და სანქციების შესრულების პროცესს.

მედიატორი და მომრიგეგელი

ევროკომისია ევროკავშირის გადაწყვეტილების მიღების სისტემის ყველა დონესა და თითქმის ყველა ფორმატშია წარმოდგენილი. თითოეული ინიციატივის დასაწყისშივე მას ინტენსიური მოლაპარაკებები და კონსულტაციები აქვს ყველა დაინტერესებულ პირთან და არ წამოადგენს არცერთ დაინტერესებულ მხარეს. იგი მაქსიმალურად დისტანცირებულია პოლიტიკური ინტერესებიდან და ნდობის დიდი მანდატით სარგებლობს.

შესაბამისად, ევროკავშირში სწორედ ევროკომისიას აქვს წარმატებული მედიატორისა და მომრიგებლისთვის აუცილებელი შესაბამისი ექსპერტიზა, გამოცდილება და ნეიტრალურობის სტატუსი, რომელსაც იგი აქტიურად იყენებს (Nugent, 2010, pp. 134-135; Hooghe & Kassim, 2012, p. 181). აღნიშნულის გათვალისწინებით, ევროკომისია მაღალი ნდობით სარგებლობს ყველა სხვა მონაწილის მხრიდან.

საერთო ინტერესების დამცველი

სწორედ ევროკომისიაა ის ორგანო, რომელიც ევროკავშირის საერთო ინტერესებს იცავს მაშინ, როდესაც სხვები პოლიტიკურ ბატალიებში არიან ჩართული; მიზნად ისახავს განვითარების გრძელვადიან გეგმებს, როდესაც დიდი და პატარა, ჩრდილოეთის და სამხრეთის, ძველი და ახალი, მდიდარი და ღარიბი წევრი – სახელმწიფოები ერთმანეთისგან კონკრეტულ სიტუაციაში მოკლევადიანი სარგებლის გამორჩენას ცდილობენ. შესაბამისად, ბევრისთვის ევროკომისია ევროკავშირის „სინდისად“, „საზოგადოებრივი სულის“ მატარებლად, ევროკავშირის საერთო ინტერესების დამცველად აღიქმება (Nugent, 2010, p. 135; Kaczorowska, 2013, p. 65; Horspool & Humphreys, 2012; Mangiameli, 2012, p. 110).

მართლაც, ევროკომისია შეძლებისდაგვარად განზე დგას პირდაპირი პოლიტიკური და საარჩევნო პროცესებისა და ჩარევებისგან, რაც განმტკიცებულია ევროკავშირის ხელშეკრულებებითაც. ევროკომისიის თანამშრომლებმა თავიანთ საქმიანობაში უნდა იხელმძღვანელონ უპირველეს ყოვლისა საერთო ევროპული ინტერესებით. ამას თუ დავამატებთ იმას, რომ ევროკომისიას უზარმაზარი ინსტიტუციური მეხსიერება და გამორჩეულად მაღალი ცოდნა, ექსპერტიზა და კომპეტენციები აქვს, მაშინ მისი, როგორც საერთო ინტერესების დამცველის, როლი სრულიად ბუნებრივი და გასაგები გახდება.

დასკვნა

ნათელია, რომ ევროკომისია ევროკავშირის ერთ-ერთი საკვანძო და გამორჩეული სუპრანაციონალური ინსტიტუტია. მას მნიშვნელოვანი ფუნქციები აქვს ევროკავშირის საქმიანობის ყველა სფეროში. შესაბამისად, ევროკომისიის მიმართ წევრი ქვეყნების ინტერესი განსაკუთრებით დიდია. იგი ხშირად გამხდარა კრიტიკის, პოლიტიკური ბატალიებისა და კრიზისების საფუძველი. თუმცა, იგი ყოველთვის იყო ევროკავშირის ინტერესების დამცველი და კვლავ რჩება ევროპული ინტეგრაციის უმთავრეს მხარდამჭერად და მამოძრავებელ ძალად.

წყარო

ევროკვშირის ინსტიტუტები